(Bài đăng trên tạp chí Tia Sáng số 24 năm 2018, ra ngày 20/12, trang 8-11. Phiên bản điện tử của Tia Sáng trên trực tuyến đăng ngày 28/12/2018 tại địa chỉ: http://tiasang.com.vn/-dien-dan/Hieu-dung-ve-chinh-phu-Mo-14077)
Chính phủ Mở, một khái niệm rất mới ở Việt Nam vài năm trở lại đây. Nội hàm của khái niệm đó và các khái niệm có liên quan với nó là gì? Bài viết này hy vọng nêu ra được một vài vấn đề/khía cạnh như vậy.
A. Lịch sử, định nghĩa và các nguyên tắc cơ bản của chính phủ mở
Đã từng có định nghĩa chính phủ mở như sau[1]:
Chính phủ mở là nguyên tắc điều hành sao cho công việc của chính phủ và hành chính nhà nước ở tất cả các mức được kiểm tra và giám sát công khai hiệu quả.
Cũng theo nguồn này, quốc gia đầu tiên nêu về tính mở của chính phủ là Thụy Điển (Luật Tự do Báo chí) vào năm 1766 và Phần Lan (Luật về Tính mở các Tài liệu Nhà nước) vào năm 1951, trước nhiều năm so với năm 1966 (luật tự do thông tin) của nước Mỹ và các luật đó đã hành động như là những hoạt động tiên phong để các quốc gia châu Âu thông qua các luật tương tự vào những năm 1970, Pháp và Hà Lan năm 1978, Úc, Canada và New Zealand vào năm 1982, Hungary vào năm 1992, Ireland và Thailand vào năm 1997, Hàn Quốc năm 1998, Vương quốc Anh năm 2000, Nhật và Mexico năm 2002, Ấn Độ và Đức năm 2005.
Ngày 21/01/2009, ở nước Mỹ, chính quyền của cựu Tổng thống Barack Obama đã ban hành bản ghi nhớ điều hành đầu tiên mang tên “Minh bạch và Chính phủ Mở”, trong đó ông đã đưa ra 3 nguyên tắc chỉ dẫn để tiến hành các hoạt động của chính phủ:
-
Chính phủ nên minh bạch
-
Chính phủ nên có sự tham gia
-
Chính phủ nên cộng tác
Ngày 08/12/2009, Văn phòng Quản lý và Ngân sách - OMB (Office of Management and Budget) đã công bố “Chỉ thị Chính phủ Mở” (Open Government Directive) đã chỉ thị cho các cơ quan liên bang Mỹ hành động dựa trên 3 nguyên tắc trên.
Từ đó tới nay, các định nghĩa Chính phủ Mở vẫn đang tiến hóa, dù chúng đều dựa vào các nguyên tắc cơ bản này, nhưng với những biến thể khác nhau.
Vài năm trước, khái niệm Chính phủ Mở ở Liên minh châu Âu được cho là không tách rời khỏi nhu cầu hiện đại hóa khu vực nhà nước với sự hỗ trợ của CNTT-TT[2], tiếp cận đó được nêu như sau (xem Hình 1):
Hai tiêu điểm của cộng đồng này là Chính phủ mở và hiện đại hóa khu vực nhà nước nhờ sự hỗ trợ của CNTT-TT. Tiếp cận chính phủ mở này được xem như là cách tốt nhất cho hành chính công khi đối mặt với các thách thức đang nổi lên. Hai ví dụ là sức ép ngân sách theo sau các cuộc khủng hoảng kinh tế và sự thiếu lòng tin đang gia tăng vào hành chính nhà nước. Các chính phủ cũng phải đáp ứng những cách tân nhanh của công nghệ và sự dịch chuyển trong nhân khẩu học và môi trường, tất cả làm thay đổi công ăn việc làm, di động và an toàn.
Hình 1. Tiếp cận Chính phủ Mở của Liên minh châu Âu.
Có nghĩa là, 3 nguyên tắc của chính phủ mở như của cựu Tổng thống Obama được giữ nguyên. Nhưng để hiện thực hóa chúng, thì cần tới các công cụ CNTT-TT để cung cấp các dịch vụ mở cho mọi người tiêu dùng trong xã hội dựa vào các dữ liệu mở và các quy trình mở.
Tháng 12/2017, OECD trong tài liệu của mình[3], đã đưa ra định nghĩa chính phủ mở như sau:
Chính phủ Mở: văn hóa điều hành thúc đẩy các nguyên tắc minh bạch, liêm chính, trách nhiệm giải trình và sự tham gia của nhiều bên để ủng hộ dân chủ và tăng trưởng bao hàm toàn diện;
Điều này cho thấy, các nguyên tắc liêm chính và trách nhiệm giải trình đã được nhấn mạnh, và mục tiêu của nó là để ủng hộ dân chủ và tăng trưởng bao hàm toàn diện.
Cùng với định nghĩa Chính phủ Mở mới này, OECD cũng đã nhấn mạnh tới một xu thế khác, là sự dịch chuyển từ chính phủ mở, với việc nhấn mạnh chỉ vào nhánh hành pháp, được mở rộng sang các nhánh lập pháp và tư pháp, và cùng với nó, là một khái niệm mới, rộng lớn hơn, bao trùm cả 3 nhánh trên, là khái niệm Nhà nước Mở, như sau:
-
Nhà nước Mở: khi các thể chế nhà nước độc lập về hành pháp, lập pháp và tư pháp, và tất cả các mức của chính phủ - thừa nhận các vai trò tương ứng của chúng, các đặc quyền, và toàn bộ sự độc lập theo các khung pháp lý và thể chế đang có của chúng - cộng tác, khai thác sự đồng vận, và chia sẻ các thực hành tốt và các bài học học được giữa bản thân chúng và với các bên tham gia đóng góp khác, để thúc đẩy minh bạch, liêm chính, trách nhiệm giải trình, và sự tham gia của các bên, để hỗ trợ cho dân chủ và tăng trưởng bao hàm toàn diện.
B. Đối tác Chính phủ Mở
Đối tác Chính phủ Mở - OGP (Open Government Partnership) đưa các nhà cải cách của chính phủ và các lãnh đạo của xã hội dân sự đến với nhau để tạo ra các kế hoạch hành động làm cho các chính phủ bao hàm toàn diện, sẵn sàng đáp lại được và có trách nhiệm giải trình tốt hơn[4]. Trên tinh thần cộng tác nhiều bên tham gia đóng góp, OGP được Ban Chỉ đạo gồm các đại diện của các chính phủ và các tổ chức xã hội dân sự, giám sát.
OGP đã được khởi xướng chính thức vào ngày 20/09/2011, khi 8 chính phủ sáng lập (Brazil, Indonesia, Mexico, Nauy, Philippines, Nam Phi, Vương quốc Anh và Mỹ) đã phê chuẩn Tuyên ngôn Chính phủ Mở và đã công bố các kế hoạch hành động quốc gia của họ. Từ 2011, 79 quốc gia tham gia OGP và 20 chính phủ địa phương đã thực hiện 3.100 cam kết làm cho các chính phủ của họ mở và có trách nhiệm giải trình hơn.
Để ra nhập OGP, các quốc gia phải cam kết và tán thành các nguyên tắc chính phủ mở và minh bạch bằng việc phê chuẩn Tuyên ngôn Chính phủ Mở (Open Government Declaration[5]). Thông qua việc phê chuẩn Tuyên ngôn đó, các quốc gia cam kết “thúc đẩy văn hóa chính phủ mở để trao quyền và phân phối cho các công dân, và thúc đẩy các lý tưởng của chính phủ mở và có sự tham gia trong thế kỷ 21”.
Bên cạnh việc phê chuẩn Tuyên ngôn đó, để trở thành thành viên của OGP, các chính phủ còn phải trình ra cam kết chính phủ mở theo 4 lĩnh vực cốt lõi của tính có đủ tư cách, và qua được vòng kiểm tra các giá trị OGP đó, chúng gồm: (1) Tính minh bạch về tài chính: (2) Quyền truy cập thông tin; (3) Công khai tài sản; và (4) Sự tham gia của công dân[6]. Các quốc gia có thể đạt được tổng số 16 điểm cho sự thực thi của họ theo 4 thước đo đó, hoặc 12 điểm nếu quốc gia đó chưa được đánh giá ở một trong các thước đo đó. Các quốc gia đạt được 75% các điểm số (hoặc 12/16 tổng số điểm; hoặc 9/12 tổng số điểm) hoặc nhiều hơn sẽ được coi là đáp ứng các tiêu chí về đủ tư cách cốt lõi.
Khi đã trở thành thành viên đầy đủ của OGP, từng quốc gia sẽ có các chương trình hành động theo quy trình của OGP (xem Hình 2).
Hình 2. Quy trình của OGP[7]
C. Chính phủ mở, chính phủ điện tử và chính phủ số
Một số khái niệm dễ gây ra sự lúng túng và nhầm lẫn vì chúng có vẻ như gần giống nhau, như chính phủ mở (open government), chính phủ điện tử (eGovernment) và chính phủ số (digital government). Dưới đây là một vài diễn giải với hy vọng có thể phân biệt chúng từ các tài liệu:
-
Từ tài liệu của Nghị viện châu Âu[8]:
Chính phủ điện tử và chính phủ số là các khái niệm được sử dụng để mô tả sự ứng dụng CNTT-TT để cải thiện các dịch vụ công và gia tăng sự tham gia của các công dân trong chính phủ dân chủ. Chính phủ điện tử từng là khái niệm áp đảo được sử dụng để làm chính sách ở Liên minh châu Âu; khái niệm đó nhấn mạnh vào các dịch vụ lấy người sử dụng làm trung tâm, có thể được tích hợp để hỗ trợ cho các doanh nghiệp và người dân sử dụng dễ dàng và hiệu quả các dịch vụ công. Tuy nhiên gần đây, các nhà bình luận cũng đã và đang nói về chính phủ số, một khái niệm mở rộng mô hình chính phủ điện tử bằng việc xây dựng dựa vào ý niệm các dịch vụ mới mà ‘dữ liệu mở’ của khu vực nhà nước có thể hỗ trợ, cũng như cộng đồng cộng tác của các cơ quan nhà nước, các doanh nghiệp, các công dân và xã hội dân sự có thể phát triển chúng.
Nói một cách khác, chính phủ số là khái niệm được mở rộng từ khái niệm chính phủ điện tử, trong đó dữ liệu mở là quan trọng để xây dựng các dịch vụ mới.
-
Từ tài liệu của Trường Hành chính Công của Khu vực[9]:
Nhiều mô hình chính phủ điện tử tập trung vào các giai đoạn phát triển, bắt đầu bằng việc số hóa hệ thống hỗ trợ (back office) và sau đó đặt các dịch vụ giao tiếp - giao dịch (front-office) lên trực tuyến, trước khi các khía cạnh kỹ thuật, thể chế, năng lực và chính trị có khả năng tiến bộ hướng tới khung chính phủ mở được xây dựng bằng việc sử dụng CNTT-TT và dữ liệu mở để trở nên minh bạch, cộng tác và có sự tham gia.
Nói một cách khác chính phủ điện tử là bước cần thiết để hướng tới chính phủ mở, trong đó, một lần nữa, dữ liệu mở đóng vai trò quan trọng.
Từ việc so sánh: (1) chính phủ số với chính phủ điện tử; và (2) chính phủ điện tử với chính phủ mở như ở trên, có thể thấy chính phủ số và chính phủ mở có một điểm chung nhất, đó là chúng đều dựa vào dữ liệu mở để vận hành. Điều này giải thích vì sao dữ liệu mở là rất quan trọng ngày nay đối với các chính phủ để phát triển và đáp ứng được với các nhu cầu mới trong quan hệ với các doanh nghiệp và công dân, cũng như để đáp ứng được với các nguyên tắc của chính phủ mở.
D. Chính phủ mở với dữ liệu mở
Dữ liệu mở là rất quan trọng với chính phủ mở. Từ khái niệm đó sản sinh ra vài khái niệm khác, như dữ liệu chính phủ mở, dữ liệu mở liên kết và dữ liệu chính phủ mở liên kết, như được minh họa trong Hình 3. Tất cả các khái niệm đó đều là mới và đi theo nhiều vấn đề phức tạp khác, không thuộc phạm vi của bài viết này, dù chúng là rất nóng hiện nay[10] và thường được sử dụng như một trong các công cụ hữu hiệu để hướng tới chính phủ mở.
Hình 3. Phân loại dữ liệu và dữ liệu mở trong chính phủ[11]
Tài liệu của Chương trình Hành chính Công của Liên hiệp quốc nêu lên tầm quan trọng của việc sử dụng CNTT-TT và dữ liệu trong các chính sách chính phủ mở[12] như sau:
Các chính sách Chính phủ Mở ôm lấy sử dụng CNTT-TT hiện đại và dữ liệu như là các tài nguyên và công cụ để tạo ra các tương tác có ý nghĩa hơn giữa các công dân và chính phủ.
Để minh họa cho khía cạnh dữ liệu mở được sử dụng trong Chính phủ Mở, có thể đưa ra vài ví dụ sau:
-
Các nguyên tắc của Dữ liệu Mở để chống tham nhũng của G20[13] [14].
-
Các tổ chức Open Data Charter, Transparency International-Mexico và Open Contracting Partnership đã xuất bản tài liệu hướng dẫn chống tham nhũng để đạt được những điều nêu trên bằng việc sử dụng dữ liệu mở với 30 cơ sở dữ liệu được khuyến cáo sử dụng khá chi tiết[15] [16];
-
Tổ chức Open Data Barometer hàng năm đưa ra báo cáo kết quả nghiên cứu đánh giá xếp hạng các quốc gia trên thế giới về tính sẵn sàng dữ liệu mở thông qua 3 tiêu chí: (1) tính sẵn sàng; (2) triển khai dữ liệu mở; và (3) tác động ảnh hưởng của dữ liệu mở. Việc tham khảo bảng xếp hạng này sẽ giúp các quốc gia như Việt Nam phấn đấu để đạt được các mục tiêu không chỉ cho tính sẵn sàng dữ liệu mở, mà còn cải thiện sự điều hành của chính phủ dựa vào các chuẩn mực quốc tế.
-
Ngày 22/02/2018, Tổ chức Minh bạch Quốc tế – TI (Transparency International) công bố Chỉ số cảm nhận tham nhũng – CPI (Corruption Perceptions Index) 2017, xếp hạng 180 quốc gia và vùng lãnh thổ dựa trên ý kiến đánh giá của các chuyên gia và doanh nhân về tham nhũng trong khu vực công. Việt Nam xếp hạng 107/180 với điểm số 35/100 (xem Hình 4)[17].
Hình 4. Chỉ số cảm nhận tham nhũng (CPI) 2017
E. Các khuyến cáo của OECD về chính phủ mở
Ngày 14/12/2017, Khuyến cáo Chính phủ Mở đã được Hội đồng của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế - OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) phê chuẩn từ đề xuất của Ban Điều hành Công (Public Governance Committee)[18].
Khuyến cáo này đưa ra những định nghĩa mới nhất cho các khái niệm như Chính phủ Mở, Nhà nước Mở, chiến lược chính phủ mở và sáng kiến chính phủ mở cùng với một vài khái niệm liên quan khác; và quan trọng nhất là khuyến cáo 10 điểm cho các quốc gia tham gia phát triển, áp dụng và triển khai các chiến lược và sáng kiến chính phủ mở để thúc đẩy các nguyên tắc minh bạch, liêm chính, trách nhiệm giải trình và sự tham gia của các bên trong việc thiết kế và phân phối các chính sách và dịch vụ công, theo cách thức mở và bao hàm toàn diện.
Việt Nam, như một quốc gia có mong muốn tham gia OGP trong thời gian tới, rất nên tham khảo kỹ lưỡng tài liệu này.
F. Kết luận
Chính phủ Mở là khái niệm rất mới và đi cùng với hàng loạt các vấn đề mới và phức tạp khác, như Đối tác Chính phủ Mở, dữ liệu mở, dữ liệu chính phủ mở, dữ liệu chính phủ mở liên kết, các công cụ CNTT-TT, và đặc biệt là văn hóa điều hành để thúc đẩy các nguyên tắc minh bạch, liêm chính, trách nhiệm giải trình và sự tham gia của nhiều bên nhằm tạo ra môi trường dân chủ và tăng trưởng bao hàm toàn diện.
Rất cần những nghiên cứu sâu hơn về tất cả những vấn đề và khía cạnh mới, được nêu sơ bộ trong bài với các tùy biến sáng tạo phù hợp với các điều kiện của Việt Nam vì sự phát triển của Việt Nam trong hội nhập quốc tế.
Thông tin và tài liệu tham chiếu
[1] Virtual Collaboration Wiki, the PM 440 wiki, 2010: http://pm440.pbworks.com/w/page/30698681/Collaboration%20in%20Government
[2] Joinup, Open Government: https://joinup.ec.europa.eu/collection/open-government/about
[3] Lê Trung Nghĩa biên dịch, 2018: Khuyến cáo của Hội đồng về Chính phủ Mở, OECD/LEGAL/0438, 2018: https://www.dropbox.com/s/3hvzq3pyu12jna9/OECD-LEGAL-0438-en_Vi-10122018.pdf?dl=0
[4] OGP, About OGP: https://www.opengovpartnership.org/about/about-ogp
[5] OGP, Open Government Declaration: https://www.opengovpartnership.org/open-government-declaration
[6] OGP, Eligibility Criteria: https://www.opengovpartnership.org/resources/eligibility-criteria
[7] OGP, The OGP Process: https://www.opengovpartnership.org/
[8] European Parliament, September 2015: eGovernment - Using technology to improve public services and democratic participation: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2015/565890/EPRS_IDA(2015)565890_EN.pdf
[9] Regional School of Public Administration (RESPA), 2015: E-Government Analysis: From E- to Open Government: https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=14&cad=rja&uact=8&ved=2ahUKEwj6vsqBsJnfAhXINo8KHZjICRIQFjANegQIBBAC&url=https%3A%2F%2Fwww.respaweb.eu%2Fdownload%2Fdoc%2FeGov%2B-%2BFrom%2BE-Government%2Bto%2BOpen%2BGovernment.pdf%2Fd3ab1cd43fa4cd3071be9cea7e4b0cd3.pdf&usg=AOvVaw1a_kRVS_nZwxYRiTSy3933
[10] Lê Trung Nghĩa, 2017: Rất cần khoa học mở cho CMCN4.0, Tạp chí Tia Sáng, 2017: http://tiasang.com.vn/-doi-moi-sang-tao/Rat-can-khoa-hoc-mo-cho-CMCN-40--10878
[11] Università Ca' Foscari Venezia, Open data: uno strumento per la lotta alla corruzione nelle ubbliche Amministrazioni (Dữ liệu mở: một công cụ cho cuộc chiến chống tham nhũng trong chính quyền hành chính), 2016/2017: http://dspace.unive.it/bitstream/handle/10579/12831/841094-1219891.pdf
[12] Daniel Dietrich, 2015: The context: e - Government, Open Government, Open Data, UN Public Administration Programme, 2015: http://workspace.unpan.org/sites/Internet/Documents/UNPAN95212.pdf
[13] OECD: Compendium of good practices on the use of open data for Anti-corruption: Towards data-driven public sector integrity and civic auditing: http://www.oecd.org/gov/digital-government/g20-oecd-compendium.pdf
[14] OECD: Introductory note to the g20 anti - corruption open data principles: http://www.g20.utoronto.ca/2015/G20-Anti-Corruption-Open-Data-Principles.pdf
[15] Lê Trung Nghĩa biên dịch, 2017: Chỉ dẫn mở ra: Sử dụng dữ liệu mở để chống tham nhũng, Rafa Garcia Aceves et al., Open Data Charter, Transparency International-Mexico và Open Contracting Partnership, 2016: https://www.dropbox.com/s/svg321p00f34jhf/anticorruption_guide-Vi-14122017.pdf?dl=0
[16] Card view: https://airtable.com/shrHY9KFJ5bircwvx/tblOY2aw1hYUuJze9
[17] Towards Transparency, 2018: Chỉ số cảm nhận tham nhũng CPI: https://towardstransparency.vn/vi/chi-so-cam-nhan-tham-nhung#_edn1
[18] Lê Trung Nghĩa biên dịch, 2018: Khuyến cáo của Hội đồng về Chính phủ Mở, OECD/LEGAL/0438, 2018: https://www.dropbox.com/s/3hvzq3pyu12jna9/OECD-LEGAL-0438-en_Vi-10122018.pdf?dl=0
Giấy phép nội dung: CC BY-NC-SA 4.0
Lê Trung Nghĩa
PS: Tự do tải về bài viết ở định dạng PDF:
