Sau khủng hoảng: hãy sửa việc mua sắm

Thứ bảy - 23/05/2020 08:02

After the crisis: let’s fix procurement
Alastair Parvin, Apr 19 · 16 min read
Theo: https://medium.com/@AlastairParvin/after-the-crisis-lets-fix-procurement-428c598fb558
Bài được đưa lên Internet ngày: 19/04/2020
Trong những tháng sắp tới sẽ có nhiều thảo luận về những gì các chính phủ ở khắp mọi nơi có thể học được từ COVID-19, và những gì họ có thể làm trong tương lai để được chuẩn bị tốt hơn cho các khủng hoảng.
Danh sách đó sẽ - tôi hy vọng - bao gồm các câu hỏi rất rộng về sự phục hồi của xã hội, hạ tầng y tế, hạ tầng Internet, chính sách tiền tệ, nhà, đất, và cấu trúc nền kinh tế của chúng ta. Nó cũng sẽ có vài câu hỏi rất đặc biệt, thực tế về sự phục hồi của chính phủ: việc xây dựng một chính phủ số đầy đủ, an toàn, sao cho bất kỳ đội nào trong bất kỳ phần nào của chính phủ cũng có thể chọn các dịch vụ của họ và tái định vị trong ít giờ đồng hồ mà không có sự ngắt quãng, và không làm tổn thương tới sự an toàn, tính riêng tư hoặc trách nhiệm dân chủ của các dịch vụ hoặc hoạt động của chính phủ.
Nhưng trước khi chúng ta có thể làm bất kỳ điều gì, có một hệ thống chúng ta cần phải sửa trước nhất.
Một hệ thống mà quá chán, quá không nhìn thấy được, nó có thể dễ dàng bị bỏ qua: mua sắm. Đó là, chính phủ mua đồ như thế nào.
Chúng ta đã học được gì từ COVID-19?
Khi sự bùng phát trở thành dịch, các chính phủ đã nhận thức được họ có lẽ cần phải nâng cao năng lực các hệ thống y tế của họ để làm việc với các nhu cầu đặc biệt rất, rất nhanh. Điều đó ngụ ý hệ thống y tế quốc gia (NHS) từng cần nhiều hơn tới hàng chục ngàn chiếc quạt, nhiều hơn vài bệnh viện, nhiều hơn hàng triệu hạng mục PPE, bộ thử, xuất ăn và những điều khác, và nhanh. Vấn đề từng là, cách thức thông thường để có được những thứ đó không mở rộng phạm vi được. Thông thường chúng có lẽ được làm đều đặn bởi một hoặc hai công ty ở Vương quốc Anh, hoặc, nhiều khả năng hơn, chúng được sản xuất ở Trung quốc. Vấn đề rõ ràng trong trường hợp sau là từng quốc gia trên trái đất này ít nhiều đã có chính xác nhu cầu y hệt cùng một lúc. Trong khủng hoảng, việc đơn giản dựa vào người giàu có nhất trong căn phòng hoặc là vô dụng, phi đạo đức hoặc cả hai. Vẫn có, hóa ra là, vài điều mà tiền không thể mua.
Tuy nhiên, cùng lúc, khắp Vương quốc Anh đã có hàng ngàn doanh nghiệp vừa và nhỏ (SME), từ các doanh nghiệp thời trang, chế tạo, xây dựng, các doanh nghiệp thực phẩm, các phòng thí nghiệm kiểm thử, các doanh nghiệp in 3D và hơn thế bỗng nhiên thấy bản thân họ không có khả năng vận hành việc kinh doanh như bình thường, mà có thiện chí và khả năng chuyển qua các dòng sản phẩm của họ và thay vào đó đóng góp cho nỗ lực đó. Tôi đã thấy và đã nghe về rất nhiều các ví dụ trong những ngày và tuần gần đây, như Makerversity, người đã nhanh chóng thiết lập một mạng chế tạo nhỏ gọi là ‘Shield’ (Lá chắn) để sản xuất các mặt nạ, khẩu trang, găng tay và vô số PPE.
Video: https://www.youtube.com/watch?v=Pru_LDFySvE&feature=emb_logo

Thiện chí rõ ràng sẽ - và khả năng - rút ra nỗ lực dạng ‘Dunkirk’ có ở đó; ở những nơi sức mạnh tập thể của ‘nhiều thứ nhỏ’ có thể nổi lên để đáp ứng cho thách thức lớn. Nó không bao giờ hết làm tôi kinh ngạc những gì có thể đạt được khi nhiều người thông minh, nhiệt tình tụ tập lại xung quanh một mục tiêu chung. Nó là thứ gì đó chúng ta hiếm thấy bên ngoài các cuộc chiến tranh, chạy đua vũ trụ hay khủng hoảng. COVID-19 là một trong các khủng hoảng như vậy.
Và vâng, sáng kiến Lá chắn - và nhiều SME khác - đã thấy nó quá khó khăn để làm cho các sản phẩm của họ tới được những nơi họ cần chúng, để lại một mình phải trả tiền. Trong nhiều trường hợp họ đã kết thúc bằng việc tìm ra những người mua khác, hoặc cho chúng đi và dựa vào những đóng góp tài trợ. Ở những nơi các hợp đồng nhanh chóng được chính phủ tiến hành thành công, dường như hầu hết từng có với số lượng nhỏ các nhà cung cấp lớn, như Dyson, McLaren F1 và Burberry, nhưng bên dưới thước đo này, dường như là khó khăn hơn nhiều.
Vậy thì điều gì đang sai? Trong khi sẽ có nhiều bình luận gợi ý rằng đây là vấn đề của năng lực hoặc thiện chí chính trị - và có lẽ vài trong số đó sẽ là hợp lệ - tôi nghi ngờ thực sự có vấn đề cấu trúc nhiều hơn có ở đây: theo nghĩa đen chính phủ không biết mua sắm thế nào từ hàng ngàn SME. Và chính phủ chắc chắn không biết mua sắm nhanh như thế nào.
Mua sắm cần sửa bằng mọi cách
Tất nhiên, chúng ta đã không cần COVID-19 hoặc các công ty đường sắt không có các con tàu để nói cho chúng ta rằng các hệ thống mua sắm của chúng ta bị gãy vỡ. Chúng ta đã biết nó đôi lúc rồi. Từ các tòa nhà, tới hạ tầng, tới các phần của máy móc, tới các dịch vụ thu rác, tới CNTT, ở một vài thời điểm tất cả chúng ta đã tự hỏi vì sao mỗi khi chính phủ cố gắng mua bất cứ thứ gì thì cuối cùng lại trở nên đắt đỏ một cách kỳ lạ, chậm chạp và khá thường xuyên, một chút rác rưởi.
Những gì tôi sẽ gợi ý là (đối với hầu hết các phần) điều này không phải vì các cá nhân trong hệ thống không đủ năng lực hoặc ác tính, mà thay vào đó đây là hoạt động của cách thức các hệ thống mua sắm thế kỷ 20 của chúng ta đã được thiết kế.
Mua sắm của chính phủ là chủ đề phức tạp khổng lồ, và nhiều sự rà soát lại và sách trắng của chính phủ đã được mọi người chuyên gia hơn tôi nhiều đã viết. Nhưng trong cốt lõi của nó, nó được thiết lập dựa vào vài nguyên lý khá nền tảng cơ bản.
Trước tiên, ý tưởng rằng nếu bạn muốn giá tốt nhất, bạn cần cạnh tranh thị trường, và nếu bạn muốn cạnh tranh thị trường, bạn cần vài hệ thống đấu thầu. Điều này từng luôn đúng, và sẽ vẫn đúng.
Thứ 2, ý tưởng rằng to hơn là tốt hơn. Hợp đồng càng lớn, giá càng tốt, vì người mua lớn hơn có sức mạnh thương thảo nhiều hơn và các nhà cung cấp lớn hơn có thể đầu tư nhiều hơn vào chuỗi cung ứng hiệu quả, nên có thể sản xuất các sản phẩm và dịch vụ hiệu quả hơn. Điều này từng là đúng, nhưng trong thế kỷ 21, các công nghệ như web và các công cụ chế tạo kỹ thuật số chi phí thấp có thể chứng minh điều đó chỉ đúng đôi khi, và thường là sai. Nhiều điều hơn về điều đó nói sau.
Thứ 3, vì nó liên quan tới các quan chức nhà nước đưa ra các quyết định nhân danh túi tiền của công chúng, có rủi ro cao về tham nhũng (hoặc rõ ràng, ở những nơi các ân huệ và phong bì tiền trao tay, hoặc thầm lặng, vì quan chức nhà nước đi với bất kỳ lựa chọn nào thuận lợi hơn cho cá nhân họ, hoặc những lợi ích một người bạn của bạn .v.v.). Trong kinh tế học điều này được gọi là vấn đề ‘Đại lý Chính’ (Principal Agent). Điều làm cho cần thiết phải đặt ra các biện pháp tại chỗ để chống tham nhũng rất chặt chẽ, được tiêu chuẩn hóa.
Tất cả điều này dường như khá hợp lý. Thế vấn đề là gì?
Vâng, Tôi muốn gợi ý có 3 điều. Hãy gọi chúng là vấn đề của ‘thị trường đóng’, vấn đề ‘đổi mới sáng tạo’ và vấn đề ‘băng thông rộng’.
Vấn đề của ‘Thị trường Đóng’
Trong những thập kỷ gần đây, đã có xu hướng tham chiếu tới một điều được gọi là ‘Thị trường’ thực sự không nghi ngờ những gì điều đó ngụ ý. Thông thường, trong mua sắm công khi mọi người nói ‘Thị trường’ những gì họ thực sự ngụ ý là ‘Một nhúm nhỏ các công ty lớn đang là các nhà cung cấp hiện có’. Theo định nghĩa của Adam Smith, đây thực sự là gần với điều ngược lại của thị trường.
Video: https://www.youtube.com/watch?time_continue=3&v=2mL2VFfVewU&feature=emb_logo

Cội rễ của vấn đề ‘thị trường đóng’ nằm ở câu hỏi chính phủ thực sự đang mua gì. Họ có đang mua chỉ sản phẩm hay dịch vụ hay không? Hay họ cũng, có hiệu lực, đang mua sắm nghiên cứu và phát triển - R&D - của nó? Họ đang mua sắm một gói có liên quan tới việc thiết lập toàn bộ chuỗi cung ứng mới từ đầu? Họ đang mua sắm tài chính đối với các hợp đồng sản phẩm đó (như, ‘Sáng kiến Tài chính Tư’ - PFI (Private Finance Initiative)? Trong các thập kỷ gần đây, câu trả lời cho câu hỏi này rất thường là: tất cả những điều ở trên. Thuê ngoài mọi thứ, đó chính là cách dễ dàng hơn.
Vấn đề với việc đánh đống mọi thứ cùng nhau giống như điều này là các hợp đồng đó trở thành các triển khai khổng lồ mà chỉ các tay chơi lớn, với ‘hồ sơ theo dõi’ được thiết lập mới có thể thắng thầu các hợp đồng đó. Rất nhiều điều là không thể đối với các SME và những người mới vào thị trường có tính đổi mới sáng tạo để đột nhập vào. Điều này ngụ ý cái gọi là ‘thị trường’ trở thành một nhóm nhỏ các công ty lớn húp hết tất cả các hợp đồng đó. Có nhiều mức độ phạm vi cho sự thông đồng ngấm ngầm giữa cái vòng đóng này của các công ty, để giữ cho giá thành cao.
Hiệu ứng phụ thứ 2 của các hợp đồng chi phí đầu tư cao đó là các nhà thầu yêu cầu thời hạn hợp đồng dài để bù lại khoản đầu tư ban đầu của họ; đôi khi thậm chí 10 năm hoặc nhiều hơn. Vì thế chắc chắn, có một pha ngắn cạnh tranh thị trường trong pha thầu, đúng cho tới thời điểm các chữ ký được đặt vào hợp đồng. Nhưng ở thời điểm đó, công ty trúng thầu (thường là nhà thầu thấp nhất) đã thắng sự độc quyền 10 năm. Từ thời điểm mực có trên trang giấy đó, nhà cung cấp đó có sự khích lệ trực tiếp, hợp lý để tối thiểu hóa chất lượng sản phẩm hoặc dịch vụ (hãy nghĩ về các trường PFI đổ nát), và bỏ ra con số không vào đổi mới sáng tạo, điều có thể làm lợi cho khách hàng, xã hội, nền kinh tế hoặc môi trường. Bổn phận chuyên nghiệp của họ là để tối đa hóa lợi nhuận cho các cổ đông của họ, và điều đó ngụ ý giữ cho sản phẩm hoặc dịch vụ tồi tệ như họ có thể tránh xa. Ví dụ, mọi người biết rằng chúng ta cần biến đổi triệt để hệ thống rác của chúng ta ở Vương quốc Anh ngày nay, nhưng các công ty đã hợp đồng phân phối thu rác và các dịch vụ xử lý có ít hoặc không có sự khích lệ để làm thế. Điều này không phải vì các nhân viên hoặc các lãnh đạo của họ hơi tham lam hoặc không quan tâm - họ là những người tốt, giống như bất kỳ ai khác - nhưng mô hình kinh doanh chúng ta đã tạo ra ngụ ý họ có nghĩa vụ không làm điều đó.
Tệ hơn nữa, các nhà cung cấp có sự khích lệ mạnh không thể kháng cự để thiết kế sản phẩm hoặc dịch vụ theo cách thức để làm cho nó càng khó và càng đắt có thể càng tốt cho khách hàng của họ để chuyển sang đối thủ cạnh tranh khi hợp đồng đi tới hồi kết. Ví dụ, lấy các hợp đồng phần mềm, nơi các nhà cung cấp thường cố gắng giữ lấy các quyền sở hữu trí tuệ đối với các chức năng cơ bản hoặc các đăng ký dữ liệu công khai; hoặc làm cho phần mềm của họ càng không tương hợp được càng tốt để làm cho các khách hàng trả thêm cho ‘các kết nối’; hoặc làm cho nó càng khó có thể càng tốt cho các khách hàng để phục hồi dữ liệu của riêng họ và chuyển nó qua một hệ thống mới. Hiệu ứng kết hợp là, ở bất kỳ thời điểm nào về thời gian, hầu hết các cơ quan nhà nước đang làm việc với các phần mềm lỗi thời ít nhất 10 năm. Điều đó, đổi lại, tạo ra thậm chí sự phụ thuộc nhiều hơn vào các dịch vụ được thuê ngoài, và dẫn tới những thất bại như Cuộc tấn công của phần mềm tống tiền Wannacry, lấy đi của NHS 92 triệu £.
Điều chớ trêu lớn của mô hình mua sắm công ‘lớn’ này là chính phủ trở nên quá phụ thuộc vào các công ty khổng lồ đó mà họ trở thành ‘quá lớn để thất bại’. Vì thế khi họ thất bại, chính phủ phải bảo lãnh cho họ hoặc chịu chi phí bằng mọi cách.
Một ví dụ rõ ràng từng là nhà thầu Carillion, nó thực sự ít là hãng xây dựng so với một phương tiện tài chính đối với rủi ro thuê ngoài làm (công việc xây dựng thực tế đã được các nhà thầu phụ làm). Các cổ đông và các lãnh đạo đã trích ra lợi nhuận và các phần thưởng lớn đáng kể từ công ty đó, trước khi để lại cho những người đóng thuế chịu hóa đơn 148 triệu £. Vì thế, cuối cùng, hóa ra là người đóng thuế chịu rủi ro tất.
Vấn đề ‘đổi mới sáng tạo’
Vấn đề ‘thị trường đóng’ là vấn đề đổi mới sáng tạo đủ tồi rồi, nhưng còn có một vấn đề khác nữa.
Nhiều ý tưởng cho cách để cải thiện hạ tầng công cộng hoặc của chính phủ không tới từ bên trong khu vực nhà nước. Chúng tới từ các công dân, doanh nghiệp, hoặc các doanh nhân xã hội.
Việc kết nối những người đó với những người trong khu vực nhà nước với trạng thái gần với, tri thức của và trách nhiệm đối với các vấn đề chung là đủ khó rồi. Nhưng thậm chí nếu họ xử trí để tìm lẫn nhau, và thậm chí nếu họ có thể tìm thấy ngân sách để làm điều đó, họ sau đó phát hiện ra rằng học có một vấn đề khác. Mua nó thế nào?
Các quy định mua sắm ngụ ý trên một ngưỡng nhất định, vụ thầu mở phải được đưa ra, tìm kiếm ít nhất 3 nhà thầu. Tại thời điểm này, một trong những công ty đương nhiệm đang có với hồ sơ theo dõi dài lâu có thể chào phân phối một phiên bản đề xuất kinh khủng, tước bỏ tất cả giá trị xã hội, kinh tế hay môi trường (tất cả những thứ đó là khó để tính), với các điều khoản kinh khủng, nhưng với giá thấp. Trừ phi những người đề xuất gốc ban đầu có thể đo đếm được điều không đo đếm được, và chứng minh được điều không chứng minh được, rồi thì nhà chức trách nhà nước phải chọn nhà thầu có giá rẻ hơn. Đề xuất ban đầu bị tấn công và diễn ra một cuộc đua xuống đáy.
Và vì thế chính các quy định mua sắm từng có ý định ban đầu để ngăn ngừa tham nhũng có thể kết thúc bằng việc tạo ra các mức ác mộng về sự phi lý quan liệu và thất bại thông thường. Sự giải thích không thể được đưa ra ở cánh cửa của bất kỳ hành động nào của một người, hoặc bất kỳ một điểm thất bại nào; thay vào đó nó là hiệu ứng tổng hợp của nhiều hành động hợp lý độc lập, các tầng hiệu ứng của chúng trở thành thảm họa tập thể.
Trong tình huống này, lựa chọn duy nhất sẵn sàng cho quan chức nhà nước là cố gắng đánh lừa hệ thống, bằng việc viết một vụ thầu thật đặc biệt cho người đề xuất gốc ban đầu sao cho hầu hết không ai khác có thể thắng chúng. Nhưng nếu nó làm việc, tất cả điều nó thể hiện là các quy định có ý định để ngăn chặn tham nhũng là không có hiệu quả: chúng có thể là chiêu trò. Mẹo mực y hệt có thể dễ dàng được sử dụng để cấp vốn cho các dự án không đại diện cho giá trị của nhà nước. (Vài người có thể viện lý rằng điều này chính xác là những gì đã xảy ra trong trường hợp thất bại ‘Cầu nối Vườn’ của Luân Đôn.
Hiệu ứng ngột ngạt này về đổi mới sáng tạo cũng có hiệu ứng phụ của việc cho vay đạn dược cho những ai có thể viện lý rằng chúng ta nên ‘cắt bỏ băng đỏ’ bằng việc cắt bỏ các quy định hoặc nới lỏng các biện pháp bảo vệ chống tham những. Ý tưởng rất tồi.
Vấn đề ‘Băng thông rộng’
Vấn đề thứ 3 - băng thông rộng - là bằng chứng rất rõ trong trường hợp cung cấp PPE cho NHS và các nhân viên y tế, nhưng nó cũng chỉ ra ở nhiều dạng mua sắm khác nhau, như mua nhà kham được.
Đơn giản, những người mua chỉ cho băng thông rộng thần kinh hữu hạn, các mạng hữu hạn và năng lực làm việc hữu hạn thông qua tổng chi phí hành chính của việc đấu thầu. Đặc biệt ngày nay, vì nhiều quy trình liên quan vẫn còn rất tương tự (analog) và tăng cường truyền thông. Mọi vụ thầu phải được thiết kế, kiểm tra, đưa ra để bình luận, và sau đó một cửa sổ thời gian được tạo ra cho các câu hỏi đáp từ các nhà cung cấp. Tất cả chúng bổ sung thêm vào thời hạn quyết định mà giám đốc khu vực tư nhân có thể đưa ra trong ít giờ đồng hồ biến thành công việc của nhiều tuần lễ.
Các chi phí giao dịch cao đó ngụ ý vẫn còn dễ hơn nhiều, nhiều để mua 1.000 đơn vị từ 1 người so với mua 1 đơn vị từ 1.000 người.
Kết quả là, năng lực tiềm tàng khổng lồ trong ‘cái đuôi dài’ là không khai thác được, và tiền nhà nước có thể đi tới các SME địa phương chảy tới các nhà thầu lớn và các cổ đông của họ.
Bạn giải quyết vấn đề như mua sắm như thế nào?
Vì thế, nếu đã thiết kế lại mua sắm cho thế kỷ 21, hãy thử tưởng tượng một hệ thống mà là nhanh hơn, rẻ hơn, hiệu quả hơn, cạnh tranh hơn, mở hơn, có được giá trị chung tốt hơn và cung cấp sự bảo vệ tốt hơn chống lại tham nhũng, điều đó có lẽ trông giống những gì?
Vâng, tôi không biết. Nhưng nếu bạn vừa đọc điều này, bạn có lẽ có đủ quan tâm về vấn đề này và bạn có lẽ có vài ý tưởng. Chúng là của tôi:
1. Các nền tảng kỹ thuật số
Động thái đầu tiên và rõ ràng nhất là sử dụng web để giải quyết vấn đề băng thông rộng. Đây là những gì web làm được tốt nhất. Chính phủ có thể học từ tính hiệu quả của các nền tảng như Amazon, Ebay, AirBnB, Alibaba và App store; tất cả được làm cho có khả năng bằng các thỏa thuận mẫu được tiêu chuẩn hóa, các giao thức đơn giản và các giao diện số được thiết kế tốt nhằm có được các chi phí giao dịch càng gần tới không (0) càng tốt. Thị trường Số và Khung Đám mây Chính phủ (Digital Marketplace and GCloud framework) là một bước tiên theo hướng này. Mục đích nên là để tạo ra các thị trường thực sự mở - đó là, các thị trường nơi mà bất kỳ người mới tới nào cũng có thể ra nhập và nhanh chóng chứng minh bản thân họ có năng lực phân ph ối. Càng xa có thể càng tốt, chúng có thể dịch chuyển từ việc điền vào các tài liệu ứng dụng dài dòng, sang một tiếp cận giống như ‘xếp hạng’ nhiều hơn, nơi mà nhà cung cấp có thể dễ dàng có được đơn đặt hàng nhỏ đầu tiên và chứng minh bản thân họ. Sự chứng minh thực tế luôn nằm trong cái bánh pudding, và thậm chí phần nhỏ nhất nói cho bạn nhiều hơn so với toàn bộ các cuốn sổ hóa đơn. Ngay bây giờ, một lãnh đạo y tế bận rộn, căng thẳng, tin cậy của NHS nên có khả năng lên trên trực tuyến, và đặt hàng 200 thiết bị che chắn mặt từ từng 10 công ty, trong ít hơn 10 phút.
Tuy nhiên, những gì làm cho các nền tảng web hiệu quả không chỉ là hạ tầng số viễn tưởng, điều cho phép những người mua kết nối với những người bán và ngược lại. Thành công của họ nằm trong sức mạnh của chủ sở hữu nền tảng đó để định hình thị trường: để thiết lập các tiêu chuẩn và ép tuân thủ các quy định tham gia. Uber làm điều đó. Điều gì sẽ xảy ra nếu chính phủ cũng làm thế?
2. Mua sắm dựa và các quy định
Khả năng này để tổng hợp sức mạnh mua sắm công kết hợp của khu vực nhà nước để thiết lập các quy định của thị trường là công cụ sức mạnh to lớn duy nhất mà chính phủ đang không sử dụng.
Hãy quay lại ví dụ tôi đã nhắc tới trước đó, về các hợp đồng CNTT. Khoảng một năm trước, cộng tác với Connected Places Catapult, Tech UK và với những đóng góp từ một dải các chuyên gia và các nhà cung cấp, chúng ta đã phác thảo một danh sách 15 kiểm tra cơ bản mạnh cho bất kỳ hợp đồng nào về CNTT của chính phủ địa phương. Nó bao gồm những điều giống như quyền của khách hàng để trích xuất dữ liệu của riêng họ bất cứ lúc nào, và cấm bất kỳ hợp đồng nào dài hơn 2 năm. Chúng ta đã hiện thực hóa điều đó nếu chính phủ làm cho tất cả các hợp đồng CNTT của khu vực nhà nước trở thành có điều kiện nếu đáp ứng được 15 quy định đó, chính phủ có thể ngăn chặn được hầu như, nếu không nói là tất cả, các dạng thất bại của thị trường chúng ta thấy xuyên khắp lĩnh vực CNTT của khu vực nhà nước mỗi ngày, nơi mà chính phủ kết thúc bằng việc thanh toán hàng triệu tiền cho các phần mềm rác rưởi, lỗi thời. Nói cách khác, không có thứ như vậy được gọi là ‘Thị trường’. Có nhiều thị trường có thể, và chính phủ có nhiều quyền lực hơn so với nó nghĩ nó phải định hình các thị trường ở những nơi hầu như không thể đối với họ để đi quá sai lầm. Tôi muốn viện lý rằng không phải chỉ chính phủ có cơ hội sử dụng sức mạnh nền tảng của nó hiệu quả hơn, trên thực tế nó có bổn phận đạo đức phải làm thế.
Tất nhiên, đã có vài (không nhiều như bạn có lẽ nghĩ, tôi nên bổ sung) những xì xầm từ các nhà cung cấp cũ nói ‘nếu bạn làm cho các quy định cuộc chơi quá khắt khe, chúng tôi sẽ không chơi’. Nhưng đó là toàn bộ điểm cạnh tranh. Nếu các công ty cũ không có thiện chí để chơi, họ rời bỏ thị trường mở ra cho các công ty trẻ hơn, nhỏ hơn, đói hơn, đổi mới sáng tạo hơn sẽ tham gia. Và hãy tin tôi đi, họ sẽ. Tôi đã viết về điều này trước đây theo khái niệm của ‘Dân chủ như một Nền tảng’ (Democracy as a Platform).
(Lưu ý bổ sung: Trong một lĩnh vực khác, điều này có thể đi xa hơn. Ví dụ, trong các trường hợp nơi một hợp đồng sẽ không thể tránh khỏi tạo ra sự độc quyền tạm thời, hoặc nơi có sự cấp bạch đặc biệt để đi nhanh trong khủng hoảng, các nhà thầu có thể được giới hạn cho các công ty không vì lợi nhuận (không có lợi nhuận cho các cổ đông) với các trần lương tháng).
3. Làm hợp đồng mở, theo module
Một tiếp cận khác chúng ta đã và đang khai phá, đặc biệt liên quan tới mua sắm các tòa nhà, là dịch chuyển khỏi thực hành đánh đống mọi thứ cùng nhau (R&D, tài chính, phân phối, rủi ro, .v.v.) vào một hộp đen hợp đồng khổng lồ, và thay vì làm chính xác điều ngược lại: tách mọi điều bạn muốn mua thành các module nhỏ, tách biệt, đoán trước được, minh bạch, từng trong số đó được làm thành tài liệu cho tất cả cùng thấy, và có thể được mua sắm từ bất kỳ (hoặc vài) trong dãy các nhà cung cấp bất kỳ lúc nào.
Hãy để tôi đưa ra ví dụ từ công việc của chúng tôi trên WikiHouse. Trong những năm gần đây, nếu hội đồng muốn xây dựng nhà xã hội ở một địa điểm, họ có lẽ đi tới một nhà thầu duy nhất để làm toàn bộ thứ đó. Tất nhiên, có số lượng có giới hạn các hãng xây dựng có khả năng triển khai nhiệm vụ với rủi ro của mức độ phạm vi này, nên giá thầu cao. Tất cả thiết kế IP, các chi phí, dữ liệu tác vụ .v.v. là trong hộp đen, được giữ bởi từng nhà thầu mà các chi phí của chúng phần lớn dựa vào công việc dự đoán. Vì thế khi dự án tiếp sau tới, không có gì tốt hơn, rẻ hơn hoặc dễ dự đoán hơn. Các hội đồng bị kẹt trong đó, tái thầu đối với nhóm các hãng xây dựng y hệt, và bắt đầu từng dự án từ đầu.
Việc chế tạo kỹ thuật số cho phép chúng ta thay đổi điều này, vì nó cho phép xây dựng được chia thành các tác vụ rõ ràng, đoán trước được, mà hầu hết bất kỳ ai cũng có thể làm được.
Vì thế điều gì sẽ xảy ra nếu, thay vì đi ra ngoài để đấu thầu, hội đồng bắt đầu bằng việc trả tiền cho một đội R&D để phát triển thiết kế dạng nhà tùy biến được, với hợp đồng IP cho phép họ sử dụng thiết kế đó bao nhiêu lần tùy ý (điều này có thể là một giấy phép nguồn mở, hoặc thương mại). Mỗi thành phần, mỗi tác vụ là đoán trước được và được làm thành tài liệu tách bạch nahu, tất cả được ghi lại trong các bảng tính và các sách chỉ dẫn được ráp lại mà mỗi người có thể thấy. Các nhà cung cấp có triển vọng (những người có lẽ là các công ty cửa hàng nhỏ dưới phố) rồi đưa ra các quy tắc ngón tay cái cho chi phí của từng tác vụ (như ‘£200 mỗi ngày’ hoặc ‘£21 cho mỗi tấm gỗ dán’). Các quy tắc ngón tay cái đó là ‘vụ thầu’ của họ mà có thể được sử dụng cho chi phí một tác vụ. Nếu khách hàng chào họ công việc đó, họ không phải thay đổi thầu của họ, họ chỉ phải nó ‘có’ hoặc ‘không’. Nếu họ chấp nhận, họ có bổn phận đo đếm khi họ đi và nuôi ngược trở lại trong thiết kế và làm tài liệu, nên khả năng biết trước chi phí và khung thời gian sẽ có được tốt hơn theo thời gian, mà bất kỳ ai cũng thấy được. Điều này cũng ngụ ý là thay vì bị mắc kẹt với y chang các nhà cung cấp lớn cũ kỹ, hội đồng có thể phát triển một mạng mở các SME có khả năng phân phối các sản phẩm và dịch vụ y hệt, và chuyển giữa qua lại giữa chúng bất kỳ lúc nào. Cạnh tranh liên tục, cộng tác liên tục và đổi mới sáng tạo lanh lẹ liên tục.
Tiếp cận này có lợi ích bổ sung mà, bằng việc chấp nhận rủi ro bổ sung (và sau đó sử dụng phản hồi để làm rủi ro đó) khách hàng cũng giành lại được sự kiểm soát về chất lượng thiết kế. Sự khích lệ của các nhà thầu để làm giảm chất lượng được loại bỏ một cách lịch sự khỏi phương trình đó.
Tiếp cận này có thể không làm việc cho mọi điều, nhưng tôi ngờ nó có thể áp dụng được cho sự đa dạng khổng lồ các tác vụ mua sắm. Nó chắc chắn có thể được sử dụng trong trường hợp của PPE COVID-19.
(Cập nhật: Sau khi tôi đang bài này, Richard Pope đã chia sẻ với tôi bài đăng này trên công trình tiên phong do 18F làm trong Hợp đồng theo Module. Rất đáng để đọc nó).
5. Định giá phẳng
Ý tưởng cuối cùng - chắc chắn sẽ không áp dụng được cho mọi tình huống, nhưng có thể áp dụng cho một vài - liên quan tới việc lật trò chơi thầu bản thân nó lộn ngược lại.
Tư duy hợp đồng truyền thống là bạn mời thầu về giá thành từ các nhà cung cấp khác nhau để ‘để thị trường tìm ra điểm giá thành’. Bạn sau đó chọn lấy một (thường là nhà thầu bỏ giá thấp nhất thứ hai). Vấn đề với điều này, như chúng tôi đã khai phá rồi, là nó tạo ra sự khích lệ mạnh đối với các nhà cung cấp để bỏ thầu thấp để thắng công việc, rồi ngay lập tức tham gia vào cuộc đua xuống đáy về chất lượng hoặc sự phục hồi. Cuối cùng, tiền tiết kiệm được bằng việc có được các nhà cung cấp bỏ thầu thấp thường hóa ra là tiết kiệm sai.
Nhưng trong nhiều tình huống có lẽ ngày càng trở nên có khả năng sử dụng dữ liệu được chia sẻ để đoán trước đại khái điểm giá thành sẽ là gì, hoặc những gì khách hàng có thể kham được để chi trả cho nó. Vì thế điều gì xảy ra nếu, thay vì có được các nhà cung cấp đấu thầu về giá thành, chúng ta cố định giá thành xuyên khắp tất cả các nhà cung cấp tiềm năng, nhưng sau đó mời họ thầu với nhau để trả giá cao hơn về chất lượng hoặc hiệu suất. Hệ quả là, để kích hoạt cuộc chạy đua lên đỉnh về chất lượng và các kết quả đầu ra về xã hội và kinh tế khác. Đây là cách mở rộng lời mời mở cho tất cả các nhà cung cấp có thể, bao gồm cả những người mới tới, và nói ‘đây’ là tiền được chào, bạn có thể làm gì với nó?
Tất nhiên, nếu không nhà cung cấp nào bước tiếp, thì giá thành đó có thể phải được nâng lên cho tới khi vài công ty chào các dịch vụ của họ.
Hãy sửa việc mua sắm dường như cuộc sống của chúng ta phụ thuộc vào nó. Vì nó làm thế.
Hoặc có thể, tất cả các ý tưởng đó là vô dụng, và đó là toàn bộ một ý tưởng khác. Nhưng hãy nói về nó. Trên thực tế hãy làm nhiều hơn nói. Hãy bắt đầu đưa ra mẫu thử, thí điểm và trải nghiệm, ngay bây giờ.
Vì, tất nhiên, COVID-19 không là khủng hoảng duy nhất thế hệ của chúng ta đối mặt. Quả thực, vì dịch này là tàn khốc và bi thảm, nó có lẽ chỉ là một cảnh báo sớm ngắn từ tương lai. Trong các thập kỷ tới, các chính phủ của chúng ta sẽ phải trả lời cho nhiều khủng hoảng phạm vị rộng hơn; một vài bỗng nhiên, một vài dần tới. Họ sẽ cần bước vào các chương trình khổng lồ để xây dựng hạ tầng mới, để nâng cấp các thành phố và nhà cửa của chúng ta, để xây dựng các dịch vụ chính phủ số phục hồi được, để biến đổi cung ứng thực phẩm của chúng ta. Các chính phủ sẽ cần có khả năng hành động nhanh chóng và hiệu quả để bảo vệ phúc lợi của mọi người, để bảo vệ môi trường, định hình các thị trường mới, và xây dựng kinh tế và xã hội phục hồi được.
Và tất cả điều đó có thể được làm. Tốt hơn, và với ít tiền hơn nhiều, nhiều so với bạn có lẽ nghĩ. Nhưng chỉ nếu chúng ta học được bài học đó bây giờ, và sửa mua sắm trước.
In the coming months there will be many conversations about what governments everywhere can learn from COVID-19, and what they can do in future to be better prepared for crises.
The list will — I hope — include very wide questions about social resilience, health infrastructure, internet infrastructure, monetary policy, housing, land, and the structure of our economy. It will also some very specific, practical questions about government resilience: building a fully digital, secure government, so any team in any part of government can pick up their devices and relocate in a few hours without interruption, and without compromising the security, privacy or democratic accountability of government services or functions.
But before we can do any of those things, there is one system that we need to fix first. One that is so boring, so invisible, that it could easily get missed: procurement. That is, how government buys things.
What have we learned from COVID-19?
As the outbreak became a pandemic, governments realised they would need to increase the capacity of their health systems to deal with a specific need very, very fast. That meant the NHS was going to need tens of thousands more ventilators, several more hospitals, millions more items of PPE, testing kits, meals and so on, and quickly. The catch was, the normal way of getting those things isn’t scaleable. Ordinarily they are probably made steadily by one or two companies here in the UK, or, more likely, they are manufactured in China. The obvious problem in the latter case being that every country on earth had more or less exactly the same need at the same time. In a crisis, simply relying on being the richest person in the room is either useless, immoral or both. There are still, it turns out, some things that money can’t buy.
However, at the same time, across the UK there were thousands of small and medium enterprises (SMEs), from fashion businesses, manufacturers, constructors, food businesses, testing labs, 3D printing businesses and so on who suddenly found themselves unable to carry on business as usual, but are willing and able to switch over their product lines and contribute to the effort instead. I’ve seen and heard of so many examples in recent weeks and days, such as Makerversity, who rapidly set up a micro manufacturing network called ‘Shield’ to produce masks, face-shields, gloves and a variety of PPE.
Clearly the will – and the capability – to pull-off a ‘Dunkirk’ style effort is there; where the collective power of ‘many small’ can rise to meet a big challenge. It never ceases to astound me what can be achieved when many smart, passionate people are aligned around a common goal. It is something we rarely see outside wars, space races or crises. COVID-19 is one such crisis.
And yet, the Shield initiative — and many other SMEs — have found it extremely hard to get their products to where they are needed, let alone paid for. In many cases they’ve ended up finding other buyers, or giving them away and relying on donations. Where rapid deals have successfully been made by government, it seems to have mostly been with a small number of large providers, such as Dyson, McLaren F1 and Burberry, but below this scale, it seems to be much more difficult.
So what’s going wrong? While there will be lots of criticism suggesting that this is a problem of political competence or will — and perhaps some of it will be valid — I suspect there is actually a more structural problem at play here: government literally does not know how to procure from a thousand SMEs. And it certainly doesn’t know how to do it rapidly.
Procurement needed fixing anyway
Of course, we didn’t need COVID-19 or ferry companies with no ships to tell us that our procurement systems are broken. We’ve known it for some time. From buildings, to infrastructure, to machine parts, to waste collection services, to IT, at some point all of us have wondered why it is that whenever government tries to buy anything it ends up being weirdly expensive, slow and quite often, a bit rubbish.
What I’m going to suggest is that (for the most part) this is not because individuals in the system are unusually incompetent or malign, but rather it is a function of the way that our 20th century procurement systems were designed.
Government procurement is a hugely complex topic, and many government reviews and white papers have been written by people far more expert than I. But at its core, it is founded on some pretty basic fundamental tenets.
First, the idea that if you want the best price, you need market competition, and if you want market competition, you need some system of bidding. This has always been true, and will remain true.
Second, the idea that bigger is better. The bigger the deal, the better the price, because a bigger buyer has more negotiating power and bigger suppliers can invest more into an efficient supply chain, so can produce products and services more efficiently. This was once true, but in the 21st century, technologies like the web and low-cost digital fabrication tools may prove it to be only sometimes true, and often false. More on that later.
Third, because it involves public officials making decisions on behalf of the public purse, there is a high risk of corruption (either explicit, where favours or envelopes of money change hands, or tacit, because the public official goes with whichever option is more convenient for them personally, or that benefits a friend of a friend etc.) In economics this is called the ‘Principal Agent’ problem. It makes it necessary to put very tight, standardised, anti-corruption measures in place.
All this seems pretty reasonable. So what’s the problem?
Well, I’d suggest there are three. Let’s call them the ‘closed market’ problem, the ‘innovation’ problem and the ‘bandwidth’ problem.
The ‘Closed Market’ problem
In recent decades, there has been a tendency to refer to a thing called ‘The Market’ without really questioning what that means. Usually, in public procurement when people say ‘The Market’ what they actually mean is ‘The small handful of large companies who are the existing suppliers’. By Adam Smith’s definition, this is actually closer to the opposite of a market.
The root of the ‘closed market’ problem lies in the question of what it is exactly that the government is buying. Are they buying just the product or service? Or are they also, in-effect, procuring its R&D? Are they procuring a package that involves setting up a whole new supply chain from scratch? Are they procuring finance for the product (eg, ‘Private Finance Initiative’ (PFI) contracts)? Are they outsourcing risk (eg. ‘Design & Build’ style construction contracts)? In recent decades, the answer to this question has very often been: all of the above. Outsource everything, it’s just easier that way.
The problem with bundling everything together like this is that these contracts become such huge undertakings that only big players, with an established ‘track record’ can successfully bid for them. It’s pretty much impossible for SMEs and innovative new market entrants to break-in. This means the so-called ‘market’ becomes a small cartel of huge companies hoovering up all the contracts. There is plenty of scope for tacit collusion between this closed circle of companies, to keep prices high.
A second side-effect of these high-capital-cost-contracts is that bidders demand long contract durations to recoup their initial investment; sometimes even 10 years or more. So sure, there is a brief phase of market competition during the tendering phase, right up until the moment the signatures are put onto the contract. But at that point, the winning company (often the lowest bidder) has effectively won a 10-year monopoly. From the moment the ink hits the page, the supplier has a direct, rational incentive to minimise the quality of the product or service (think of those crumbling PFI schools), and to spend zero on innovation that would benefit the customer, society, the economy or the environment. Their professional duty is to maximise returns to their shareholders, and that means keeping the product or service as bad as they can get away with. For example, everyone knows that we need to radically transform our waste system in the UK today, but the companies contracted to deliver waste collection and disposal services have little or no incentive to do it. This is not because their staff or executives are somehow greedy or don’t care – they’re good people, like anyone else – but the business model we have created means they have a duty not to do it.
Worse still, the suppliers have an irresistibly strong incentive to design the product or service in such a way as to make it as difficult and as expensive as possible for their customer to switch to a competitor when the contract does come to an end. Take, for example, software contracts, where suppliers often try to hold intellectual property rights over essential functions or public data registers; or make their software as un-interoperable as possible in order to make customers pay extra for ‘connectors’; or make it as difficult as possible for customers to recover their own data and port it over to a new system. The combined effect is that, at any given moment in time, most public bodies are working with software that is at least 10 years out of date. That, in turn, creates even further dependence on outsourced services, and results in failures like the Wannacry ransomware attack, which cost the NHS £92m.
The great irony of this ‘big’ public procurement model is that government becomes so utterly dependent on these huge companies that they become ‘too big to fail’. So when they do, government ends up having to bail them out or pick up the cost anyway.
An obvious example was the contractor Carillion, which in truth was less a construction firm than a financial vehicle for outsourcing risk (the actual construction work was done by subcontractors). Shareholders and executives extracted significant profits and bonuses from the company, before leaving the taxpayer to pick up a £148m bill. So, in the end, it turns out it was the taxpayer who was carrying the risk all along.
The ‘Innovation’ Problem
The ‘closed market’ problem is already a bad enough innovation problem, but there is also another one.
Many ideas for how to improve government or public infrastructure don’t come from within the public sector. They come from citizens, businesses, or social entrepreneurs.
Connecting these people with those in the public sector with proximity-to, knowledge-of and responsibility-for public problems is already hard enough. But even if they do manage to find each other, and even if they can find budget to do it, they then discover that they have another problem. How to buy it?
Procurement rules mean that above a certain threshold, an open tender must be put out, looking for at least three bids. At this point, one of the existing incumbent companies with a long track record can offer to deliver a terrible version of the proposal, stripped of all social, economic or environmental value (all the stuff that is difficult to account for), on terrible terms, but at a low price. Unless the original proposers can measure the immeasurable, and prove the unprovable, then the public authority must choose the cheaper of the bids. The original proposal is hijacked and taken on a race to the bottom.
And so it is that procurement rules that were originally intended to prevent corruption can end up creating Kafka-esque levels of bureaucratic absurdity and common-sense failure. The explanation can’t be laid at the door of any one person’s actions, or any one point of failure; rather it is the compound effect of many independently reasonable actions, whose effects cascade to become collectively catastrophic.
In this situation, the only option available to the public official is to try to cheat the system, by writing a tender that is so specific to the original proposer than almost no one else can beat them. But if it works, all it demonstrates is that the rules intended to prevent corruption are ineffective: they can be gamed. The same trick could just as easily be used to fund projects that do not represent public value. (Some would argue that this is exactly what happened in the case of London’s ill-fated ‘Garden Bridge’).
This stifling effect on innovation also has the side effect of lending ammunition to those who would argue that we should ‘cut red tape’ by cutting regulations or relaxing anti-corruption protection measures. Very bad idea.
The ‘Bandwidth’ problem
The third problem – bandwidth — is very evident in the case of providing PPE to the NHS and care workers, but it shows up in many other forms of procurement too, such as affordable housing.
Put simply, buyers only have a finite mental bandwidth, finite networks and finite capacity to work through the administrative overheads of tendering. Especially today, since many of the processes involved are still very analogue and communication-intensive. Every tender has to be designed, checked, put out for comment, and then a time window created for questions and responses from suppliers. These all add up to turn a decision that a private sector executive could make in a few hours into the business of weeks.
These high transaction costs mean that it remains much, much easier to buy 1000 units from 1 person than it is to buy 1 unit each from 1000 people.
As a result, huge potential capacity in the ‘long tail’ is left un-tapped, and public money that could be going to local SMEs flows to large contractors and their shareholders.
How do you solve a problem like procurement?
So, if we were to redesign procurement for the 21st century, to try to imagine a system that is faster, cheaper, more effective, more competitive, more open, gets better public value and provides better protection against corruption, what might that look like?
Well, I don’t know. But if you’ve read this far, you’re probably interested enough in this problem that you might have some ideas. These are mine:
1. Digital platforms
The first and most obvious move is to use the web to solve the bandwidth problem. It’s what the web does best. Government can learn from the effectiveness of platforms like Amazon, Ebay, AirBnB, Alibaba and the App store; all made possible by standardised template agreements, simple protocols and well-designed digital interfaces that aim to get the transaction costs as close as possible to zero. The Digital Marketplace and GCloud framework are a first step towards this. The objective should be to create truly open markets – that is, markets where any new entrant can join and quickly prove themselves capable of delivering. As far as possible, these could shift from filling in long application documents, towards a more ‘ratings’ like approach, where a supplier can easily get a small first order and prove themselves. The real proof is always in the pudding, and even the smallest portion tells you more than whole books of recipes. Right now, a busy, stressed, NHS care trust executive should be able to get online, and order 200 face shields each from 10 companies, in less than 10 minutes.
However, what makes web platforms effective is not just the frictionless digital infrastructure, that lets buyers connect with sellers and vice versa. Their success lies in the power of the platform owner to shape the market: to set standards and enforce rules of engagement. Uber do it. What if government did too?
2. Rules-based procurement
This ability to aggregate the public sector’s combined purchasing power to set the rules of the market is the single most powerful tool that government is not using.
Let’s return to the example I mentioned earlier, of IT contracts. A year or so ago, in collaboration with Connected Places Catapult, Tech UK and with contributions from a range of experts and suppliers, we drafted a checklist of 15 simple but robust basic checks for any local government IT contract. It included things like a customer’s right to extract their own data at any time, and a ban on any contract longer than 2 years. We realised that if government were to make all public sector IT contracts conditional on meeting those 15 rules, government could prevent most, if not all, of the kinds of market failure we see across public sector IT every day, where government ends up paying millions for rubbish, outdated software. In other words, there is no such thing as ‘The Market’. There are many possible markets, and government has more power than it thinks it has to shape markets where it is almost impossible for them to go too far wrong. I would argue that not only does government have an opportunity to use its platform power more effectively, it in fact has a moral obligation to do so.
Of course, there were some (not as many as you might think, I should add) murmurs from the old suppliers who said ‘if you make the rules of the game too stringent, we won’t play’. But that’s the whole point of competition. If the old companies aren’t willing to play, they leave the market open to younger , smaller, hungrier, more innovative companies who will. And believe me, they will. I’ve written about this before under the concept of ‘Democracy as a Platform’.
(Additional note: In other domains, this could go further. For example, in cases where a contract will inevitably create a temporary monopoly, or where there is a particular urgency to move fast in a crisis, bids could be limited to non-profit companies (no profits to shareholders) with wage ceilings.)
3. Open, modular contracting
Another approach we’ve been exploring, particularly in relation to procurement of buildings, is to shift away from the practice of bundling everything together (R&D, finance, delivery, risk etc) into a massive contractural black box, and instead doing the exact opposite: breaking everything you want to buy into small, separate, predictable, transparent modules, each of which is documented for all to see, and can be procured from any (or several) of a range of suppliers at any time.
Let me give an example from our work on WikiHouse. In recent years, if a council wanted to build social housing on a site, they might go to a single contractor to do the whole thing. Of course, there are a limited number of construction firms capable of taking on a task and risk of this scale, so the bids come in high. All the design IP, costings, task data etc is black-boxed, kept by each contractor whose costs are largely based on guesswork. So when the next project comes along, nothing gets much better, cheaper or more predictable. Councils are stuck in groundhog day, re-tendering to the same group of construction firms, and starting every project from scratch.
Digital manufacturing allows us to change this, because it allows construction to be broken into clear, predictable tasks, that almost anyone can do.
So what if, instead of going out to tender, the council were to start by paying an R&D team to develop a customisable house type design, with an IP agreement that allows them to use that design as many times as they please (this might be a open source, or a commercial licence). Every component, every task is predictable and separately documented, all recorded in spreadsheets and assembly manuals that everyone can see. Prospective suppliers (who might be small shop-fitting companies down the road) then provide rules of thumb for the costing of each task (eg ‘£200 per day’ or ‘£21 per sheet of plywood’). These rules of thumb are their ‘bid’ that can be used to cost a task. If the customer offers them the job, they don’t get to change their bid, they only get to say ‘yes’ or ‘no’. If they do accept, they are obliged to measure as they go and feed–back into the design and documentation, so the predictability of cost and timescales gets better and better over time, for everyone to see. This also means that instead of being stuck with the same old large suppliers, the council can grow an open network of SMEs capable of delivering the same product or service, and switch between them at any time. Continuous competition, continuous collaboration and continuous agile innovation.
This approach has the additional benefit that, by taking on additional risk (and then using feedback to reduce it) the customer also regains control over design quality. The contractors’ incentive to drive-down quality has been politely removed from the equation.
This approach may not work for everything, but I suspect it could be applied to a huge variety of procurement tasks. It could certainly be used in the case of the COVID-19 PPE.
(Update: After I posted this, Richard Pope shared with me this post on pioneering work done by 18F on Modular Contracting. It’s very much worth a read.)
5. Flat pricing
The final idea — which certainly won’t apply to every situation, but might apply to some — involves flipping the game of bidding itself upside-down.
The traditional contracting mindset is that you invite bids on price from different suppliers in order to ‘let the market find the price point’. You then pick one (often the second-to-lowest bidder). The trouble with this, as we have already explored, is that it creates a strong incentive for suppliers to bid low to win the job, then immediately engage in a race-to-the-bottom on quality or resilience. In the end, the money saved by getting suppliers to bid-low often turns out to be a false saving.
But in many situations it may increasingly become possible to use shared data to predict roughly what the price point should be, or what the customer can viably afford for it to be. So what if, instead of getting suppliers to bid on price, we were to fix the price across all potential suppliers, but then invite them to outbid each other on quality or performance. In effect, to trigger a race to the top on quality and other social or economic outcomes. It’s a way of extending an open invitation to all possible suppliers, including new entrants, and saying ‘here’s the money that’s on offer, what could you do with it’?
Of course, if no suppliers step forward, then the price would have to be raised until several companies offer their services.
Let’s fix procurement as if our lives depend on it. Because they do.
Or perhaps, all these ideas are useless, and it’s another idea entirely. But let’s talk about it. In fact let’s do more than talk about it. Let’s start prototyping, piloting and experimenting, now.
Because, of course, COVID-19 is not the only crisis our generation faces. Indeed, as disruptive and as tragic as this pandemic is, it may only be an early warning shot from the future. In the coming decades, our governments are going to have to respond to more large-scale crises; some sudden, some gradual. They will need to embark on massive programmes to build new infrastructure, to upgrade our cities and homes, to build resilient, digital government services, to transform our food supply. Governments will need to be able to act rapidly and effectively to protect people’s wellbeing, to protect the environment shape new markets, and to build a resilient economy and society.
And it can all be done. Better, and for much, much less money than you might think. But only if we learn the lesson now, and fix procurement first.
Dịch: Lê Trung Nghĩa
letrungnghia.foss@gmail.com